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Revista Comunicar 30: Audiencias y pantallas en América (Vol. 15 - 2008)

La regulación audiovisual: argumentos a favor y en contra

The audio-visual regulation: the arguments for and against

https://doi.org/10.3916/c30-2008-02-004

Jordi Sopena-Palomar

Abstract

El artículo analiza la efectividad de la regulación audiovisual y valora los diversos argumentos a favor y en contra de la existencia de consejos reguladores a nivel estatal. El debate sobre la necesidad de un organismo de este calado en España todavía persiste. La mayoría de los países comunitarios se han dotado de consejos competentes en esta materia, como es el caso del OFCOM en el Reino Unido o el CSA en Francia. En España, la regulación audiovisual se limita a organismos de alcance autonómico, como son el Consejo Audiovisual de Navarra, el de Andalucía y el Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC), cuyo modelo también es abordado en este artículo.

The article analyzes the effectiveness of the audio-visual regulation and assesses the different arguments for and against the existence of the broadcasting authorities at the state level. The debate of the necessity of a Spanish organism of regulation is still active. Most of the European countries have created some competent authorities, like the OFCOM in United Kingdom and the CSA in France. In Spain, the broadcasting regulation is developed by regional organisms, like the Consejo Audiovisual de Navarra, the Consejo Audiovisual de Andalucía and the Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC), whose case is also studied in this article.

Keywords

Regulación audiovisual, consejo regulador, servicio público, democratización de los contenidos, libertad de expresión, derecho al honor, derecho a la intimidad

Broadcasting regulation, broadcasting authority, public service, democratisation of the contents, freedom of speech, honour right, right to privacy

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«A pesar de que el servicio público es cuestionado desde algunos sectores, casi todo el mundo coincide en que es necesario reformarlo, precisamente para legitimarlo como la fórmula más democratizadora, garante de una programación de calidad y, en nuestro caso, como la única capaz de atender las necesidades propias del espacio cultural catalán» (CAC, 2001: 3). De esta manera, el Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC) justificaba la importancia de la vigencia del servicio público en el sector audiovisual catalán y, en consecuencia, de la regulación como medio para ajustar los contenidos audiovisuales a dicha misión.

No obstante, desde su creación, el CAC se ha visto sometido a fuertes presiones por parte de grupos mediáticos contrarios a la existencia de autoridades reguladoras en el terreno del audiovisual. De hecho, el debate se enmarca en una lógica estatal, porque parece que a nivel transnacional la discusión ha quedado enterrada definitivamente. La presencia de consejos reguladores en la mayoría de los países de la Unión Europea, como el OFCOM (Office of Communications) en el Reino Unido, el CSA (Consel Superior de l’Audiovisuel) en Francia o la Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) en Italia, colocan a España en una posición peliaguda, al ser de los únicos estados que no poseen una autoridad reguladora independiente que vele por el cumplimiento del servicio público. Contemplada como una de las propuestas estrella del programa electoral del 2004 del Partido Socialista, el gobierno de Zapatero ha agotado la legislatura sin ni siquiera haber acordado el proyecto de ley para la creación de un Consejo Superior del Audiovisual a nivel estatal y, por tanto, ha quedado como asignatura pendiente para la siguiente legislatura.

La noción de servicio público siempre se ha ligado a la de televisión o radio de titularidad estatal, mientras que las empresas privadas se resguardaban bajo el paraguas de la comercialidad y el lucro. Sin embargo, las televisiones privadas necesitan de las licencias que otorga el Estado para emitir o radiar a nivel estatal. En este sentido, la utilización del espacio radioeléctrico también las compromete a respetar la noción de servicio público, en tanto que son merecedoras de un bien público.

En España, debido a la ausencia de un consejo estatal, la regulación audiovisual la ejercen tres organismos de alcance autonómico, el Consejo Audiovisual de Navarra, el Consejo Audiovisual de Andalucía y el Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC).

1. Los organismos reguladores: el modelo del CAC

La Ley 2/2000 del Consell de l’Audiovisual de Catalunya, de 4 de mayo de 2000, pretendía corregir algunos desajustes y carencias del CAC, un órgano que funcionaba desde 1996 como consejo asesor del gobierno catalán. En este sentido, se puede afirmar que esta ley puso en valor y dotó de contenido y estructura a esta autoridad reguladora independiente. En primer lugar, el Parlament de Catalunya instó al CAC a elaborar un estudio que definiera el modelo de servicio público y que inspirara la legislación catalana referente al sector audiovisual. Por otra parte, la ley por la que se rige el CAC fijaba una serie de funciones que tendría que desempeñar el Consell en pro del perfeccionamiento del servicio público. Entre éstas, cabría destacar la concesión de los títulos que habilitan para prestar el servicio de comunicación audiovisual, la realización de informes relativos al sector audiovisual o la corregulación, autorregulación y arbitraje.

Esta ley llegó en un momento de cambios profundos en el sector audiovisual debido a la digitalización y a la convergencia de distintas tecnologías en la red; de pérdida de los grandes monopolios públicos y de liberalización del sector; de denuncia por parte de las empresas comerciales de situación privilegiada de los medios públicos y de presiones privatizadoras; de déficit de definición del modelo de financiación y de gestión del sector público audiovisual (CAC, 2001: 3). Otro problema era la dispersión de leyes, decretos y reglamentos que hacían difícil la ordenación del sector, obsoleto por el impacto de las nuevas tecnologías.

A nivel europeo ya se había generalizado la idea que los dos modelos, público y privado, podían convivir con armonía si se reordenaba el sector y se definía el papel que tendrían que tener cada uno de ellos. «Parece superado el antiguo debate ente los que identificaban la total liberalización del mercado con la defensa de la libertad de expresión ante los excesos estatistas», aseguraba el informe publicado por el CAC en 2001 y que lleva por título «La definició del model de servei públic al sector de l’audiovisual» (CAC, 2001: 3).

No obstante, existen diversas posibilidades de regulación e intervención en el sector audiovisual. El marco regulador de la radio y de la televisión se ha construido tradicionalmente sobre el concepto de servicio público. El Estado, durante la elaboración del Estatuto de 1980 que regularía RTVE, tenía interés en ejercer un control directo sobre la gestión de estos medios de difusión audiovisual. Pero también se deben tener en cuenta las exigencias que se derivan de los sujetos afectados por la información y de los derechos de audiencia en general.

De hecho, una de las técnicas de intervención administrativa sobre las actividades privadas es la figura clásica de la actividad de policía o limitación, que es la que justifica la mayor parte del derecho administrativo como aquél que condiciona el ejercicio de buena parte de los derechos particulares. La lógica de esta forma de intervención se deriva de la idea que no hay ningún derecho de contenido ilimitado y de la necesidad de que en su ejercicio se respeten los derechos e intereses generales de la comunidad.

Esta forma de intervención está siendo contestada por las corrientes liberalizadoras y desreguladoras, que la deslegitiman porque la consideran una amenaza a la libertad de expresión, derecho protegido en el artículo 20 de la Constitución Española. Sin embargo, el marco constitucional no solamente permite al legislador condicionar el ejercicio de los derechos en pro del interés general, sino que también contiene mandatos inequívocos en una dirección mucho más particular: la protección de la intimidad, el derecho a obtener una información veraz, la protección de la información, el acceso a la cultura…

Como se ha comentado anteriormente, también se debe prestar atención a los derechos de audiencia de los ciudadanos. Estos derechos se pueden proteger a través de la regulación de las actividades liberalizadas que imponga límites y obligaciones respetuosas con el contenido esencial de la libertad de expresión y que siempre se dirijan a garantizar el derecho de los ciudadanos a una programación que cumpla perfectamente tres requisitos: objetividad, pluralismo, formación o nivel cultural.

El hecho de que España no posea un organismo regulador independiente, al estilo del OFCOM en el Reino Unido o el Consel Superior de l’Audiovisuel en Francia, constituye una auténtica anomalía en el ámbito comunitario. A nivel autonómico, tenemos tres organismos reguladores independientes: El Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC), el Consejo Audiovisual de Andalucía y el Consejo Audiovisual de Navarra. Los tres consejos tienen establecidas unas funciones parecidas. Por ejemplo, el de Navarra vela por el cumplimiento de la normativa audiovisual en Navarra, protegiendo especialmente el pluralismo, los derechos de las minorías, la infancia y la juventud. La vocación del Consejo Audiovisual de Andalucía es garantizar la libertad de expresión, el derecho a la información veraz y la pluralidad informativa, el respeto a la dignidad humana y el principio constitucional de igualdad. Por último, el CAC, según explicita el artículo 1.2 de la Ley 2/2000 del Parlament de Cataluña, «vela por el respecto de los derechos y las libertades que […] son reconocidos en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía y, especialmente, garantiza el cumplimiento de la normativa reguladora de la programación y de la publicidad, y de las condiciones de las concesiones, y también el cumplimiento de la eficacia y la observación de la normativa europea y de los tratados internacionales relativos a esta materia» (Generalitat de Cataluña, 2005, art. 1.2). El Consell vela, asimismo, por el pluralismo político, religioso, social, lingüístico y cultural en el conjunto del sistema audiovisual en Cataluña, vela por la neutralidad y la honestidad informativas, y preserva el cumplimiento de las normas relativas al uso de la lengua catalana y el impulso del aranés.

La Comunidad Autónoma de Madrid también poseía una autoridad similar a las tres anteriores, el Consejo Audiovisual de Madrid, y fue suprimido por iniciativa de la presidenta regional, Esperanza Aguirre, que argumentó que con esta decisión quería evitar que «los madrileños piensen que la libertad de expresión está limitada, cercenada o influida por lo que opinamos los políticos» (El Plural, 31 de diciembre de 2005).

2. Argumentos a favor de la regulación audiovisual

Uno de los problemas que plantea la creación de administraciones independientes es su encaje constitucional, en particular con las previsiones del artículo 97 de la Constitución Española: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». No obstante, la doctrina nunca ha adoptado posiciones radicales respecto al cumplimiento estricto de este artículo. De hecho, la constitucionalidad de las administraciones independientes ha sido avalada por la filosofía del «checks and balances» (Pesos y contrapesos), es decir, de organismos que controlan y equilibran los poderes civiles de la sociedad, al estilo norteamericano. De esta manera, se evita que un poder se imponga a otro.

Por tanto, una vez aceptado que los organismos independientes son constitucionales y que «descargan» en cierta manera al Ejecutivo de la labor de dirección de la Administración, se tiene que dotar a esos aparatos de contenido para garantizar la buena salud de los derechos fundamentales. Éste es uno de los principales argumentos que justifica la regulación audiovisual. La garantía de la libertad de comunicación constituye el exponente máximo de la penetración de estas autoridades en la garantía de derechos. La libertad de comunicación, reconocida en la Constitución, se plasma en dos derechos: el derecho a expresar y difundir libremente pensamientos, ideas y opiniones por cualquier medio (artículo 20.1a) y el derecho a comunicar o recibir libremente información veraz a través de cualquier medio de comunicación (20.1d). «Ambas libertades están muy vinculadas al pluralismo, que es un valor fundamental del sistema democrático, no sólo por lo que tiene de expresión de la diversidad de opiniones e ideas de los individuos, sino también por lo que representa de conformación de la sociedad y de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos», se afirma en el libro «El Consell de l’Audiovisual de Catalunya» (Milian, 2004: 26). Si este pluralismo no se consigue espontáneamente, los poderes públicos están habilitados para actuar. Esta intervención no debe ser vista como una injerencia en las libertades de expresión y de información, sino como una actuación que tienda a garantizar las condiciones imprescindibles para que pueda surgir el pluralismo.

No es suficiente que el mercado de las ideas y de la información esté y sea abierto, sino que este mercado creado para el pluralismo activo tiene que llegar a todos los consumidores, es decir, a todos los sujetos llamados a participar en el proceso democrático. Sin embargo, el reconocimiento del derecho a recibir información ha oscilado entre dos grandes concepciones. Desde el punto de vista del mercado libre de ideas, el centro de atención es el emisor y se considera superflua la protección jurídica del receptor. En cambio, la institución de la opinión pública libre tiene otro planteamiento, ya que concibe a los receptores de los mensajes como sujetos relevantes que participan en la vida política de la comunidad. Por lo tanto, el Estado debe proteger el interés colectivo en la información. La relación entre los medios de comunicación y el pú- blico receptor es la que merece una protección constitucional más intensa por parte de la administración.

La libertad de información en el ámbito de los medios de comunicación presenta unas características especiales en el mundo audiovisual, como consecuencia de la fuerte presencia de los medios de titularidad estatal y, complementariamente, de medios de titularidad privada en régimen de gestión indirecta de un servicio público. Es necesario preservar el respeto al pluralismo informativo, base de una opinión pública libre, que, de hecho, es una exigencia constitucional, como señala el artículo 20 de la Constitución Española. Por eso, la creación de organismos de regulación audiovisual independientes que eviten la deriva partidista de un medio es una condición «sine qua non» para garantizar la buena salud de un sistema democrático.

Si éste es un argumento suficientemente poderoso para justificar la existencia de consejos audiovisuales, no lo es menos el hecho de que la Comisión Europea propusiera directivas para la creación de organismos reguladores nacionales en el sector audiovisual y que precisara que esos no debían depender del gobierno ni de los operadores y que podían contribuir al desarrollo y a la aplicación de medidas de autorregulación (Comisión Europea, 14 de diciembre de 1999). El Consejo de Europa también aprobó una Recomendación relativa a la independencia y funciones de las autoridades reguladoras del sector de la radiodifusión. Su objetivo era conseguir una unidad más grande entre los estados respecto a la consecución de la salvaguarda y realización de los ideales y principios comunes y, en concreto, en los que contiene el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.

Por último, cabe recordar que el Tratado de Ámsterdam de 1997 impulsó el servicio público como elemento esencial que todos los estados deben articular: «El sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad y con la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación. […] Las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se entenderán sin perjuicio de la facultad de los Estados miembros de financiar el servicio público de radiodifusión en la medida en que la financiación se conceda a los organismos de radiodifusión para llevar a cabo la función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro, y en la medida en que dicha financiación no afecte a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de dicho servicio público» (Unión Europea, 1997).

Por tanto, queda meridianamente clara la utilidad de los organismos reguladores independientes y los beneficios que éstos pueden reportar. Algunos derechos reconocidos en la Constitución, como el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen o la protección de la juventud y de la infancia, colisionan en ocasiones con la libertad de expresión, consagrada en el artículo 20 de la Carta Magna. En España, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha tendido históricamente a implantar una interpretación amplia y permisiva del derecho a la libertad de expresión. Sin embargo, esto no significa que el ejercicio de dicho derecho sea ilimitado. Una libertad acaba donde empieza otra y, por eso, el derecho a la libertad de expresión debe respetar determinados derechos individuales, así como garantizar la protección de colectivos objeto de salvaguardia, como la infancia o la juventud. El Consell de l’Audiovisual de Catalunya tiene la potestad de retirar cualquier contenido que atente contra cualquiera de estos derechos o que viole la protección de la infancia o de la juventud. Precisamente, esta potestad es el centro de las críticas de los opositores a la existencia de organismos de regulación audiovisual.

3. Argumentos en contra de la regulación audiovisual

El artículo 20.4 de la Constitución especifica: «Estas libertades (derecho de expresión) tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este título, en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia». A pesar de esta apreciación, algunas personalidades y colectivos siguen anatematizando la existencia de consejos audiovisuales y claman contra el atentado que supone, según ellos, este tipo de regulación audiovisual. Del argumento que dio Esperanza Aguirre para justificar la supresión del Consejo Audiovisual de Madrid –«La presidenta consideraba antidemocrático que un órgano político tuviera capacidad para decidir sobre la veracidad y objetividad de las informaciones» (Gómez, 2006)– se desprende un tinte claramente neoliberal. La pretensión de este colectivo desregulador es lograr reducir al mínimo el papel de la Administración en los asuntos de la «res pública».

Sin embargo, no sólo representantes de grupos conservadores han alzado la voz contra la regulación audiovisual. A pesar de que el presidente de la Federación de Asociaciones de la Prensa de España (FAPE) y la Asociación de la Prensa de Madrid (APM), Fernando González Urbaneja, es favorable a la existencia de un Consejo Audiovisual a nivel estatal, no se muestra tan entusiasta cuando se refiere a la ampliación de competencias que la ley del audiovisual catalana (Generalitat de Cataluña, 2005) dispuso para el CAC. Según Urbaneja, el control de aspectos relacionados con el artículo 20 de la Constitución y relacionados con la libertad de expresión y sus límites resulta «inquietante» (El Mundo, 29-03-06).

Por lo tanto, el principal argumento que sostienen todos aquéllos que se oponen frontalmente a la regulación audiovisual es la salvaguarda de la libertad de expresión. Estos colectivos defienden que, en el caso de que se produzca alguna actuación punible en el ejercicio de la libertad de expresión por parte de algún medio, debe ser el Tribunal Constitucional quien resuelva acerca del posible litigio.

4. A modo de conclusión

La situación europea de la regulación audiovisual no deja lugar a ninguna duda: España constituye una anomalía en el seno de la UE en cuanto a la existencia de organismos de regulación audiovisual. Desde Grecia hasta Italia, todos los países del entorno comunitario poseen consejos audiovisuales independientes.

Los argumentos a favor de la regulación son tantos y tan sólidos y los argumentos en contra son tan pocos y tan débiles que la negativa constante y sistemática sólo puede ser entendida como un desafío al sistema democrático por parte de colectivos que pretender anteponer sus intereses al bien general.

Todos los derechos, incluso el más sagrado, tienen unos límites. El de expresión no constituye una excepción. Las descalificaciones personales o los atentados contra la imagen no pueden caer nunca en la impunidad. Por eso, es importante que exista un organismo, como el CAC o el Consejo del Audiovisual de Andalucía, que salvaguarde los derechos individuales.

Durante la próxima legislatura podría aprobarse finalmente la Ley del Audiovisual, que solucionaría, de una vez por todas, la endémica carencia en el terreno audiovisual español.

Una opinión pública libre y formada es la base de una democracia sólida. Éste es uno de los presupuestos en los que se basa la Teoría Normativa de Jürgen Habermas sobre la opinión pública. A pesar de reconocer la dificultad de desarrollar una publicidad crítica en una sociedad de masas, Habermas reconoce que «el cambio de función que en el Estado social experimentan los derechos fundamentales y la transformación del Estado liberal de derecho en Estado social» contrarresta la tendencia efectiva al debilitamiento de la publicidad. «En las actuales circunstancias, sólo ellas [personas privadas organizadas] podrían participar efectivamente en un proceso de comunicación pública, valiéndose de los canales de la publicidad interna a los partidos y asociaciones, y sobre la base de la notoriedad pública que se impondría a la relación de las organizaciones con el Estado y entre ellas mismas. El establecimiento de compromisos políticos tendría que legitimarse ante ese proceso de comunicación pública», afirma Habermas (1981: 257). Para este autor, la opinión pública es el motor de la política democrática en un sentido real empírico y en un sentido normativo. «Si la soberanía comunicativamente fluidificada de los ciudadanos se hace valer en el poder de discursos públicos que brotan de espacios públicos autónomos, pero que toman forma en los acuerdos de cuerpos legislativos que proceden democráticamente y que tienen la responsabilidad política, entonces el pluralismo de convicciones e intereses no se ve reprimido, sino desatado y reconocido tanto en sus decisiones mayoritarias susceptibles de revisarse como en compromisos», manifiesta Habermas en «Facticidad y validez» (1998: 254-255), que apuesta por una democracia deliberativa como la panacea que solucionará las debilidades de las democracias actuales. Por otra parte, Hanna Arendt afirma que «lo que confiere poder a las instituciones y a las leyes de un país es el apoyo del pueblo». Todas las instituciones políticas son manifestaciones y materializaciones de poder; se consolidan y se derrumban tan pronto como el poder vivo del pueblo no se encuentra en ellas y las sostiene. Es lo que pensaba Madison, cuando decía que «todos los gobiernos reposan en último término en la opinión», concluye Arendt (1973: 42). Por eso, se necesitan medios de comunicación comprometidos, íntegros y responsables para contribuir positivamente a la formación de esa opinión pública. Como afirma Dahl (1999: 167), el cultivo de «valores democráticos» es una de las condiciones esenciales para la democracia. Por eso, un consejo audiovisual siempre contribuye a mejorar las posibles imperfecciones de los medios de comunicación y del sistema democrático.

Vivimos en la denominada «sociedad de la información», pero lo cierto es que muchas veces los sistemas tradicionales no capacitan a la audiencia para que realice un consumo crítico de los medios y exija un periodismo de calidad. Por eso, los espacios tradicionales contemplados por la educación formal deben ser completados por la intervención de otros actores que contribuyan a la alfabetización mediática. Uno de ellos es el defensor de la audiencia, una realidad reciente pero creciente en el ámbito de la comunicación. El objetivo de este artículo es describir la singularidad de este mecanismo y especificar los instrumentos de los que dispone en su tarea formativa. Antes, haremos una breve referencia a la necesidad de una educación en medios.

1. La necesidad de una educación en medios Siguiendo al británico Len Masterman, el afamado autor de «Teaching the media» (1993), hay motivos muy importantes para argumentar a favor de una educación en medios. Algunos de los más urgentes son:

• El elevado índice de consumo de medios y la saturación de éstos en la sociedad contemporánea.

• La vulnerabilidad de niños y adolescentes frente a un consumo cada vez más masivo de los medios.

• El reconocimiento del papel significativo que los medios desempeñan como instrumentos culturales en nuestra sociedad.

• La influencia de los medios en nuestros procesos democráticos.

• La importancia ideológica de los medios para establecer la agenda de temas de los que se tratará, delimitar cómo se habla de los diferentes asuntos y hacer que ciertas conductas y comportamientos puedan parecer normales debido simplemente a su repetición constante.

• La creciente importancia de la comunicación e información visual en todas las áreas.

• El vertiginoso incremento de las presiones nacionales e internacionales para privatizar la información, lo que desafía las voces independientes y las visiones distintas.

• La convicción de que los medios no sólo reflejan la realidad, sino que ellos mismos crean una realidad específica.

Con estos antecedentes –y puesto que los medios de comunicación están demasiado incrustados en nuestro entorno social y cultural– lo que parece claro es que es la educación en medios es más necesaria que nunca. Esto resulta, además, especialmente cierto en el caso de los espectadores más vulnerables: los niños y jóvenes.

Siguiendo a Bravo Ramos (2004), es preciso educar a los alumnos para que hagan frente a las exigencias del futuro: «La formación que reciben nuestros alumnos, hace ya mucho tiempo, ha dejado de provenir de la familia y de la escuela exclusivamente. La información se ha universalizado y ha adquirido proporciones inabarcables y, a su vez, gran parte de ella se ha banalizado con el objetivo de llegar al mayor número posible de receptores y hacer que sus mensajes sean asimilados con facilidad. Mientras la televisión apuesta por fórmulas carentes de la más mínima exigencia intelectual con el único fin de atraer audiencias masivas, Internet, que se caracteriza por la libertad de expresar ideas y pensamientos y que cualquier ciudadano pueda ser proveedor de contenidos, presenta el inconveniente de que toda esta información se publica sin el más mínimo contraste. Mientras tanto, la prensa y otros medios de comunicación como la radio mantienen una cierta dignidad en sus planteamientos culturales e informativos pero, casi siempre, al dictado del grupo de presión que los promueve».

Es en este contexto en el que aparece la necesidad de una educación en medios, como un concepto que va mucho más allá de un curso o materia que haya que dictar porque, de alguna forma, esté de moda. Frente a esto, la educación en medios es una noción mucho más global que abarca la competencia y habilidad para comprender los medios de manera crítica, de modo que sean los espectadores los que controlen la interpretación de lo que ven o escuchan y no sea la interpretación la que les controle a ellos. Desde un punto de vista formal, cabe recordar la definición que aporta, por ejemplo, Gustavo Hernández, que entiende por educación en medios: «Aquellas propuestas conceptuales y conjunto de prácticas y experiencias que tienen como fin adiestrar a los educandos en un método de lectura crítica del contenido ideológico de los medios masivos de difusión (cine, radio, televisión y prensa)» (Hernández, 1998: 2-3)1.

Siguiendo también a Bravo Ramos (2004), el objetivo es «crear personas autónomas y críticas frente a esos mensajes mediáticos, que sean capaces de aprovechar sus contenidos para su formación presente y futura, y que estén preparados para vivir en la sociedad de la información en la que estamos inmersos».

Lógicamente, se trata de una tarea demasiado importante como para que pueda ser encomendada a un único instrumento. Por eso, en realidad, existen diversos mecanismos que pueden contribuir a que la educación en medios sea cada vez mayor y de más calidad. Los más importantes son:

1) Los espacios en las escuelas que prevé la educación formal de algunos países.

2) Los talleres mediáticos de la comunidad (Buckingham, 2005: 162).

3) Las iglesias (Buckingham, 2005: 163).

4) Los grupos activistas independientes (Buckingham, 2005: 163).

5) Los padres (Buckingham, 2005: 164).

6) Los consejos de prensa.

7) Los defensores de la audiencia.

8) Los observatorios de medios.

9) Las asociaciones de consumidores y usuarios de medios de comunicación.

En este caso, nos vamos a centrar en la labor educadora que realiza el defensor de la audiencia, en justificar la importancia de esta tarea y en especificar los diferentes instrumentos de que dispone para ello. Antes nos detendremos brevemente en la singularidad de este mecanismo de autorregulación.

2. El defensor de la audiencia como un mecanismo de autorregulación

Habitualmente traducido al castellano como defensor del lector, oyente o telespectador –según el medio al que se aluda–, el «ombudsman» es un órgano unipersonal que vela por el correcto funcionamiento deontológico de la actividad de un medio. En términos generales, atiende quejas y trata de encontrar soluciones satisfactorias. Con el paso del tiempo, esta figura se ha ido haciendo popular en diferentes instituciones como las fundaciones, bancos, universidades, etc. Aplicada a los medios, su labor se orienta a recibir e investigar las quejas de los consumidores sobre la exactitud, la imparcialidad, el equilibrio y el buen gusto en la cobertura de las informaciones. Una vez recibidas e investigadas las quejas, el defensor recomienda respuestas adecuadas para corregirlas o aclararlas. Aunque las formas de trabajo difieren de un defensor a otro, todos ellos comparten el mismo propósito: servir de intermediarios entre los receptores y los emisores de un medio.

Desde un punto de vista cronológico, la figura del defensor aplicada a los medios tuvo algunos antecedentes ya a principios del siglo XX2. Sin embargo, fue sólo a finales de en junio de 1967 cuando dos periódicos de Lousville (Kentucky), «The Courier Journal» y «The Lousville Times» –unidos después como el «Lousville Courier Journal»–, crearon el primer defensor en el sentido actual del término (Israel, 1996: 178). En su origen, concurrieron varios factores (Aznar, 1999: 169-170). Por un lado, el crecimiento de la cultura consumerista que, desde su aparición a comienzos de los años sesenta, no había dejado de crecer en su empeño por influir en las decisiones empresariales (Lipovetsky, 1994: 254). Por otro, la existencia de una grave crisis de credibilidad en los medios norteamericanos que, ya a mediados de la década, mostraron sus primeros síntomas de agotamiento.

Desde su aparición, la figura ha ido creciendo de manera lenta pero progresiva en diferentes lugares del mundo, gracias, en parte, a la labor que realiza la Organización de Ombudsmen de la Prensa (ONO) fundada en Estados Unidos en 1980 con el fin de agrupar los defensores de distintos países y extender la figura3. Hoy, el defensor es una realidad presente en numerosos países de todos los continentes: Estados Unidos, Canadá, Brasil, Francia, Gran Bretaña, Italia, Holanda, Portugal, Israel, Japón, Puerto Rico, Colombia, Venezuela, etc.

Aun así, el número de defensores sigue siendo comparativamente bajo en relación con la cantidad de medios que existe y en relación también con la extensión de esta figura en otros ámbitos del mundo empresarial (bancos, compañías de seguros, universidades, etc.). Así, por ejemplo, en Estados Unidos apenas existe una treintena de defensores para cerca de 1.600 periódicos, algo más de un 2%, sin contar el número de revistas, emisoras de radio y de televisión4. Con todo y pese a la existencia de numerosos obstáculos5, para Aznar (1999: 172), el futuro se presenta prometedor: «Conforme aumente la cultura y el público vaya conociendo y reclamando cada vez más sus derechos cabe pensar que el ombudsman se haga más común también en los medios».

A la hora de caracterizar al defensor, es preciso distinguir entre una serie de elementos comunes –que comparten todos los defensores por el hecho de serlo– y un conjunto de variaciones, en función de lo que se disponga en los estatutos que suelen regir su actividad. Así, por el hecho de serlo, todos los defensores comparten los siguientes elementos comunes (Aznar, 1999: 182):

1) Reciben, investigan y dan respuesta a las quejas del público.

2) No tienen capacidad sancionadora.

3) Llevan a cabo una labor interna y externa.

4) Gozan de una trayectoria profesional solvente y de gran credibilidad.

5) En cuanto a su competencia, no suelen ocuparse ni juzgar las páginas de opinión, a menos que alguna haya resultado ofensiva o incurrido en algún error.

A partir de aquí, el resto son variaciones, en lo referido, por ejemplo a su procedencia, la duración del cargo, quién hace el nombramiento, el tipo de deducción, el registro de su actividad y su mayor o menor cercanía con los periodistas en el desarrollo de su trabajo. Además, las mayores variaciones se refieren a las formas de trabajo. En este punto, es preciso reconocer que la casuística es muy variada y que, en la práctica, no existen dos defensores que trabajen de la misma manera. Unas veces actúan en solitario mientras que otras cuentan con una oficina que se encarga de realizar algunas tareas administrativas para registrar mejor las quejas y consultas. En otras ocasiones, los defensores pueden contar con la ayuda de un comité consultivo independiente formado por miembros que ellos mismos eligen. A ellos les puede encargar tanto evaluar un conjunto de programas como revisar la cobertura periodística que el medio ha otorgado a determinados temas.

No obstante, a pesar de sus variaciones, todos los defensores comparten la misma función general: la de trasladar la perspectiva y punto de vista de la audiencia y tratar con ello de incrementar la calidad y el prestigio del medio (Vicondoa, 1995: 191-192; Maciá, 2000). En concreto y teniendo en cuenta que el defensor sirve de nexo entre el medio y su audiencia, éste tiene una doble labor: hacia el exterior y hacia el interior del medio (Tirosh, 2003). Hacia el exterior del medio, al defensor le corresponde:

a) Recibir las quejas y comentarios de la audiencia.

b) Capacitar a la audiencia en el consumo crítico de medios.

c) Realizar una tarea propia de relaciones públicas. Dentro del medio, el defensor procura controlar la actividad de sus profesionales e incrementar a su vez el contenido ético del producto que se ofrece. En concreto, el defensor suele desempeñar las siguientes funciones (Tirosh, 2003):

a) Revisar el contenido y la oferta del medio.

b) Elevar el prestigio y la calidad del producto.

c) Llevar a cabo una labor pedagógica con los periodistas.

En consecuencia, el defensor tiene una doble tarea formativa: por un lado, debe educar a la audiencia en el consumo crítico de medios y por otro debe contribuir también a formar a los periodistas, para que sus productos tengan cada vez una mayor calidad. Veamos ahora cómo se concreta cada una de estas funciones.

3. El defensor como capacitador para un consumo crítico de los medios

Además de recibir las quejas y comentarios de la audiencia, al defensor le corresponde capacitar a la audiencia de su medio para que sea cada vez más crítica y exigente en su demanda por un periodismo de calidad. De esta forma, el defensor puede contribuir a compensar el déficit que existe en la relación entre los medios y sus públicos: «Mediante su labor instruye acerca del quehacer periodístico, así como de los valores profesionales y de los criterios deontológicos que deben orientarlo. Esto es, le familiariza con los medios para que ‘tome conocimiento de los bastidores del proceso mediático’, en expresión de Jairo Faria Mendes, para quien una de las principales tareas del defensor es desvelar las tareas del proceso periodístico. Una misión que puede calificarse de pedagógica. Este cometido resulta ineludible en países cuya libertad de expresión ha estado mermada bajo el control gubernamental» (Maciá, 2006: 171).

Al mismo tiempo, mediante su labor, el defensor trata de dejar también atrás la pasividad que es frecuente advertir en los consumidores de medios que suelen ser críticos frente a los medios pero que casi nunca protestan por la mala calidad de lo que se les ofrece, de modo que «cuestionan pero siguen consumiendo lo que dicen detestar» porque «ya se acostumbraron a la mediocridad» (Acevedo, 2005: 15).

Por decirlo con otras palabras: la existencia del defensor viene a reivindicar de un usuario que sea más crítico, activo y participativo, que no se conforme con los errores e imprecisiones que en ocasiones cometen los medios, que trascienda el ámbito doméstico a la hora de protestar contra algunas actuaciones de los medios y que se movilice más para exigir que los periodistas cumplan honradamente sus tareas. Sin la existencia de un usuario de este tipo, la presencia del defensor no sólo carecería de sentido sino que, sencillamente, resultaría imposible.

En su actuación, el defensor dispone de sus propios instrumentos para canalizar todas estas demandas y también de sus propios medios donde divulgar el contenido de su actuación. En los medios impresos, se ha hecho habitual que el defensor dé cuenta del contenido de su actividad en una columna que se publica una vez a la semana aprovechando los días de mayor circulación de los periódicos, en condiciones normales, los domingos. Con el paso del tiempo, estas columnas han pasado a tener una estructura propia –queja del lector, respuesta del autor, puntos del libro de estilo que hagan referencia a la queja y opinión del experto (Vicondoa, 1995: 190)– así como unos rasgos estilísticos propios6.

En los medios audiovisuales, radio y televisión, es frecuente que los defensores cuenten con sus propios espacios y programas. Habitualmente, son entrevistados también en otros programas de la emisora o del canal. En ellos dan respuesta a las quejas que consideran más frecuentes o importantes, ante la imposibilidad física y material de responder a todas ellas públicamente.

Con independencia del medio del que se trate, algunos defensores suelen mantener también encuentros con la ciudadanía en los que informan del contenido y modo de proceder de su actuación. Además, el defensor puede dar a conocer sus hallazgos a un público más amplio, resumiendo el tratamiento que ha dado a las quejas y mostrando las medidas adoptadas:

«La participación de los defensores en congresos, jornadas, encuentros y mesas redondas tiene múltiples beneficios. Desde estos foros contribuyen en gran medida al conocimiento de la propia institución al dar a conocer su naturaleza, función y labor.

Al mismo tiempo, con sus intervenciones colaboran a la difusión de los principios de la deontología profesional periodística tanto entre los profesionales como entre la ciudadanía. También cooperan en la tarea de formar al público en cuanto consumidor de información, dándole a conocer sus derechos e instruyéndole sobre la esencia de la profesión del periodista y las pautas de trabajo de las empresas informativas» (Maciá, 2006: 212). En menor medida, el defensor puede difundir también su actividad mediante notas de prensa a otros medios y agencias de noticias. Más recientemente, su actuación ha conocido nuevas posibilidades a través de su web.

En todos los casos, se trata de instrumentos distintos mediante los cuales los defensores pueden ejercer su pedagogía con la audiencia para que comprenda que los medios no son infalibles y que, al estar conformados por seres humanos, se pueden confundir. De esta forma, la audiencia dispone de una persona de contacto y de nuevos argumentos para seguir reivindicando los diversos errores que detectan en los medios. Por lo demás, el defensor viene a demostrar que estos errores son diversos y que, pese a todo, no se tendrían que producir. Así, la audiencia puede seguir denunciando erratas, errores, imprecisiones e inexactitudes de detalle poco importantes, distorsiones e interpretaciones sesgadas de las noticias, manejo inadecuado de las fuentes, omisión de temas importantes, errores de quienes se han visto afectados por una noticia y no están satisfechos con ella o coberturas desacertadas de ciertos temas que se consideran sensibles como la política, la sexualidad y otros temas de la vida cotidiana. Asimismo, una vez capacitada, la audiencia podría seguir denunciando la falta de pluralismo en las informaciones, la violación del derecho al honor y/o a la imagen de ciertas personas, la falta de independencia de la información o del medio o cierta mezcla de información y opinión7.

4. El defensor como un pedagogo en la redacción

Al defensor le corresponde también llevar a cabo una labor pedagógica con los periodistas. En este sentido, su función se orienta a procurar que los periodistas tomen conciencia de la importancia de respetar las normas –técnicas y éticas– y que sepan cómo hacerlo. Esta función es todavía más urgente si se tiene en cuenta que la práctica totalidad de las salas de redacción carecen de una política efectiva y continuada de educación permanente a sus trabajadores, a diferencia de lo que se advierte en otros colectivos que sí tienen la «suerte» de disponer de ella.

Para ello, es frecuente que sea el propio defensor el que se encargue de notificar a los redactores y escritores quién erró en la redacción o en la edición, con independencia de que el error se refiera a cuestiones de lenguaje o a aspectos de contenido. En ciertos casos, los redactores que hayan recibido un mayor número de avisos pueden recibir una sanción.

Además, en el caso de los medios impresos, es frecuente que, una vez a la semana, el defensor revise una parte adicional del diario diferente a la informativa, que se revisa a diario. Así puede ocurrir con las secciones económicas, de deportes o con el suplemento dominical. Para estas secciones, el defensor no escribe un informe sino que hace sus observaciones a los editores y escritores, en función de la necesidad. En otros medios, el defensor se hace cargo de tareas voluntarias como, por ejemplo, tratar de mejorar el lenguaje que se utiliza. De esta forma, cada pocos días, el defensor hace circular dos o tres correcciones de errores en el uso del lenguaje común. Todo esto contribuye a la formación de los periodistas y, en consecuencia, puede revertir en el logro de unos medios cada vez de mayor calidad.

Notas

1 Por su parte, la UNESCO subraya los mismos elementos esenciales, si bien su definición resulta menos operativa: «La educación en medios de comunicación se refiere a todos los medios de comunicación e incluye la palabra escrita y a los gráficos, el sonido, la imagen estática y en movimiento presentada a través de cualquier tipo de tecnología, permite que las personas comprendan los medios de comunicación que se utilizan en su sociedad y cómo funcionan, y adquieran habilidades sobre cómo utilizar estos medios de comunicación para comunicarse con otros, garantiza que las personas aprendan cómo analizar, reflejar en forma crítica y crear textos de medios de comunicación, identificar las fuentes de los textos de los medios de comunicación, los intereses políticos, sociales, comerciales y culturales y sus contextos, interpretar los mensajes y valores que ofrecen los medios de comunicación, seleccionar el medio de comunicación adecuado para comunicar mensajes o historias propios y para llegar al público al que va dirigido, obtener o solicitar acceso a los medios de comunicación tanto para recibir como para elaborar». Esta definición de la UNESCO se publica en la conferencia de Viena «Educando para los medios de comunicación en la era digital», en 1999.

2 Probablemente uno de los más significativos tuvo lugar en 1913 a partir de la creación de la Bureau of Accuracy and Fair Play, promovida por Joseph Ralph Pulitzer en el «New York World». Además, fue en 1916 cuando se creó en Suecia el primer «ombudsman» de la prensa, cargo público que formaba parte del Consejo de Prensa. Con esta nueva denominación, se pretendió revitalizar y dar mayor visibilidad pública a la labor desarrollada por el Consejo que, a partir de ese momento, contaría con esta nueva figura únicamente para recibir las quejas ciudadanas respecto a la actuación de los medios impresos. Seis años después, en 1922, el diario japonés «The Asahi Shimbun» de Tokio estableció un comité destinado a recibir e investigar las quejas de los lectores. Años más tarde, otro diario japonés de gran tirada «The Yomiuri Shimbun», constituyó en 1938 un comité para controlar la calidad del diario. En 1951, este grupo se convirtió en un comité de ombudsman que todavía hoy sigue escuchando las quejas de los lectores sobre el diario y manteniendo encuentros diariamente con los editores del periódico.

3 Sobre las actividades que lleva a cabo hoy ONO se puede consultar la dirección electrónica: www.newsombudsmen.org.

4 En el otro extremo, es preciso apuntar el caso de Japón, donde cerca de la mitad de los diarios cuentan con la figura del ombudsman. Entre ellos, se encuentra también «The Yomiuri Shimbum», el diario de mayor circulación mundial con ventas de 10 millones de ejemplares diarios.

5 A juicio de Maciá (2006: 213), las dificultades para implantar el defensor son numerosas y suelen tener que ver con: el origen foráneo de la institución, su escasa implantación, la deficiente participación de los públicos, la aparición de relaciones conflictivas con la redacción, la acumulación de trabajo, la instrumentalización de la institución, el excesivo incremento del gasto para la empresa, el provocar que otros responsables del medio desatiendan sus obligaciones, la personalización del trabajo o la limitación de sus poderes ejecutivos.

6 Según el estudio de Mendes, entre estos rasgos destacan el uso de la primera y de la segunda persona del singular, el empleo de un mayor toque de humor y estilo dinámico, la utilización de estrategias variadas en el intento de simular el diálogo con los lectores –llamamiento al diálogo directo, uso del vocativo, presentación del mismo defensor como lector, etc.–, preferencia por el uso del singular cuando se está refiriendo al público y presentación ocasional del defensor como alguien humilde, modesto y cuyas opiniones son cuestionables (Mendes, 2003).

7 En su investigación, Maciá (2006: 207-212) sintetiza las quejas más frecuentes que reciben los defensores, a partir del cruce de varios estudios sobre el particular. Por orden de importancia, atribuida en función del número o frecuencia de aparición y el tratamiento de cada materia, las quejas más frecuentes son las relativas a: errores en la exactitud de las informaciones, parcialidad de la información; sensacionalismo, frivolidad y mal gusto; selección informativa discutible, ausencia de fuentes y exceso en el periodismo de declaraciones, carencia de buenas noticias y de información local; otras quejas, demandas y sugerencias que incluyen cuestiones sobre el funcionamiento del medio, comparaciones entre medios de comunicación, discusiones sobre cuestiones éticas de los medios, crítica de la actuación del defensor o insatisfacción sobre su actividad, explicación del proceso de producción de la noticia, empleo de publicidad engañosa u ofensiva, selección de las cartas de los lectores, abusos contra la imagen y protección de la infancia, contenidos de las esquelas, corporativismo de la profesión periodística y desacuerdo con editoriales y artículos de opinión.

Referencias

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